Cinco contratos de material didático, todos sem licitação, foram executados pela Secretaria Municipal de Educação em dezembro de 2025 e só chegaram ao Portal Nacional de Contratações Públicas entre janeiro e junho de 2026. A lei dá dez dias úteis para essa divulgação e a torna condição para a eficácia do contrato. Os documentos são da própria Prefeitura.

A Prefeitura de Cuiabá pagou R$ 10.320.694,35 à Editora Via Lúdica Ltda, de São Paulo, por kits de livros paradidáticos destinados aos anos iniciais do ensino fundamental. O pagamento foi ordenado em 2 de dezembro de 2025 e o valor consta como pago no exercício, segundo o Portal da Transparência do município. O contrato havia sido assinado treze dias antes, em 19 de novembro, pelo então secretário de Educação, Amauri Monge Fernandes. Na data da ordem de pagamento, ele não estava publicado em nenhum meio: o extrato só saiu na Gazeta Municipal de Cuiabá em 30 de dezembro, e a divulgação no Portal Nacional de Contratações Públicas, o PNCP, só ocorreu em 29 de janeiro de 2026, 58 dias corridos depois da ordem de pagamento.

Esse é um de cinco contratos de material didático que a Secretaria Municipal de Educação, Cultura, Esporte e Lazer assinou entre setembro e novembro de 2025, todos sem licitação, somando R$ 41,4 milhões, segundo os registros do PNCP e os extratos na Gazeta Municipal. São eles:

A Página Distribuidora de Livros, de Curitiba: R$ 4.018.192,81 pela coleção “Educação Financeira e Consumo Consciente”, com material para alunos, professores e famílias e formação de professores (Contrato 277/2025).

QI de Comunicação, de São Paulo: R$ 9.234.000,00 pela coleção “Nuvem9Brasil – Educação Socioemocional, Valores para a Construção do Caráter” (Contrato 309/2025).

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Editora Digital Brasil Sudeste, de Vila Velha: R$ 9.086.217,12 pelo “Projeto ETC/Microkids – Educação Digital e Temas Contemporâneos Transversais”, para alunos do 1º ao 9º ano (Contrato 320/2025).

UP Soluções e Negócios, de Cuiabá: R$ 8.612.856,00 pelos kits pedagógicos inclusivos “O Mundo Azul do Theo” e “O Fantástico Navio do Capitão Theo” (Contrato 340/2025).

Editora Via Lúdica, de São Paulo: R$ 10.446.046,94 pelos kits de livros do “Projeto Livro Livre”, para alunos do 1º ao 5º ano (Contrato 345/2025).

A Lei 14.133/2021, que rege as contratações públicas, estabelece no artigo 94 que a divulgação no PNCP “é condição indispensável para a eficácia do contrato”. Eficácia é a capacidade do contrato de produzir efeitos: antes da divulgação, o contrato assinado ainda não obriga o fornecedor a entregar nem a Administração a receber e pagar. Para contratação sem licitação, como é o caso, o prazo para essa divulgação é de dez dias úteis a partir da assinatura. O Contrato 345/2025 levou 48, e nesse intervalo a Secretaria atestou a entrega e pagou. A mesma lei diz o que se faz quando isso acontece: sanear a irregularidade e, se não for possível e for do interesse público, anular o contrato, indenizando o fornecedor pelo que entregou e responsabilizando quem deu causa (artigos 147 a 149). A decisão cabe à própria Administração, ao Tribunal de Contas ou à Justiça. Em relação a esse pagamento, a Prefeitura de Cuiabá não tomou nenhuma dessas providências: até o fechamento desta reportagem, não há registro público de saneamento, de anulação, de indenização ajustada nem de responsabilização. A única medida documentada, a suspensão cautelar dos pagamentos recomendada pela Controladoria-Geral do Município em 29 de maio de 2026, seis meses depois das liquidações e no dia em que o caso ficou público, só alcança o que ainda não havia sido pago.

Os outros quatro contratos de material didático que a Secretaria Municipal de Educação, Cultura, Esporte e Lazer fechou por inexigibilidade de licitação entre setembro e novembro de 2025, que somam R$ 41,4 milhões com o da Via Lúdica, foram todos integralmente liquidados entre 10 e 19 de dezembro daquele ano. Liquidar, no vocabulário da despesa pública, é o ato pelo qual a Administração reconhece que o fornecedor entregou o que devia e que o valor é devido. A partir daí a Prefeitura passa a dever: o fornecedor tem crédito reconhecido e pode cobrá-lo, e a suspensão dos pagamentos decidida em maio de 2026 adia o desembolso, mas não desfaz o reconhecimento. Mesmo que os contratos venham a ser anulados, a lei manda indenizar o que foi entregue. Nenhum dos cinco contratos estava divulgado no PNCP quando isso aconteceu. Desses quatro, um chegou ao Portal em janeiro de 2026; um, em maio, dois dias antes de a Controladoria-Geral do Município recomendar a suspensão cautelar dos pagamentos; e dois, em junho, depois da recomendação.

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Os dados são do PNCP, do Portal da Transparência da Prefeitura de Cuiabá, da Gazeta Municipal e de decisão do Tribunal de Contas do Estado.

Os contratos de material didático cujos pagamentos a Prefeitura suspendeu, por recomendação da própria Controladoria-Geral, são examinados pelo TCE-MT no processo de Contas de Gestão nº 271.665-8/2026 e são objeto de Notícia de Fato na 12ª Promotoria de Justiça Cível de Cuiabá. O caso ficou público no fim de maio, quando o presidente do Tribunal vistoriou o centro de distribuição da Secretaria e uma escola municipal. Na véspera, recebido pelo prefeito, ele havia classificado os fatos como “graves”, segundo o portal da Prefeitura.

O que a lei exige

— Contrato feito sem licitação tem de ser divulgado no PNCP em até dez dias úteis a partir da assinatura (Lei 14.133/2021, artigo 94, inciso II).

— Essa divulgação é, nas palavras da lei, “condição indispensável para a eficácia do contrato” (artigo 94).

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— Liquidar é a Administração atestar que recebeu o que comprou e que o valor é devido, com base no contrato, na nota de empenho e no comprovante de entrega (Lei 4.320/1964, artigo 63, § 2º).

— Pagar, só depois de liquidação regular (Lei 4.320, artigo 62).

— Constatada irregularidade, a lei manda sanear; se não for possível, e se for de interesse público, anular o contrato, indenizando o fornecedor pelo que entregou e responsabilizando quem deu causa (Lei 14.133, artigos 147 a 149).

Os R$ 41,4 milhões liquidados antes da divulgação

O padrão do Contrato 345/2025 se repete, com datas diferentes, nos outros quatro.

Segundo o Portal da Transparência de Cuiabá, a Secretaria Municipal de Educação emitiu, entre 30 de outubro e 19 de novembro de 2025, os empenhos dos cinco contratos, e registrou as cinco liquidações entre 2 e 19 de dezembro:

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Contrato 277/2025 (A Página): empenho em 12 de novembro, liquidação em 19 de dezembro.

Contrato 309/2025 (QI de Comunicação): empenho em 30 de outubro, liquidação em 11 de dezembro.

Contrato 320/2025 (Editora Digital): empenho em 19 de novembro, liquidação em 10 de dezembro.

Contrato 340/2025 (UP Soluções): empenho em 19 de novembro, liquidação em 16 de dezembro.

Contrato 345/2025 (Via Lúdica): empenho em 19 de novembro, liquidação em 2 de dezembro.

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Em resumo: a Secretaria reconheceu como devidos R$ 41.397.312,84, a soma dos cinco contratos, liquidados por inteiro. Desse total, R$ 10.320.694,35 saíram do caixa, só para a Via Lúdica; R$ 30.951.265,93, dos outros quatro contratos, seguem liquidados e não pagos. Somada a retenção do 345, o liquidado sem pagamento chega a R$ 31.076.618,49. A retenção nos cinco contratos soma R$ 496.767,74, cerca de 1,2% em cada um. No exercício de 2026, segundo o mesmo portal, não há empenho, liquidação ou pagamento para nenhuma das cinco empresas.

A Lei 4.320/1964, que dita as normas gerais de direito financeiro, define no artigo 63 o que é liquidar: “a verificação do direito adquirido pelo credor tendo por base os títulos e documentos comprobatórios do respectivo crédito”. O § 2º do mesmo artigo diz que a liquidação por fornecimentos “terá por base” três coisas: “o contrato, ajuste ou acôrdo respectivo”, “a nota de empenho” e “os comprovantes da entrega do material ou da prestação efetiva do serviço”. Nos cinco casos, o contrato que serviu de base à liquidação não tinha sido divulgado no PNCP e, portanto, ainda não tinha eficácia, o que está em desacordo com a Lei de Licitações (artigo 94 da Lei 14.133/2021) e com a própria base que a Lei 4.320 exige para liquidar (artigo 63, § 2º).

O prazo de dez dias que virou 174

O artigo 94 da Lei 14.133/2021, em vigor e sem alteração, tem esta redação:

“A divulgação no Portal Nacional de Contratações Públicas (PNCP) é condição indispensável para a eficácia do contrato e de seus aditamentos e deverá ocorrer nos seguintes prazos, contados da data de sua assinatura: I – 20 (vinte) dias úteis, no caso de licitação; II – 10 (dez) dias úteis, no caso de contratação direta.”

Os cinco contratos são inexigibilidade de licitação, portanto contratação direta. O prazo é o do inciso II: dez dias úteis.

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Contados entre a data de assinatura e a data de divulgação registradas no PNCP, os intervalos, em dias úteis, foram:

Contrato 277/2025, assinado em 29 de setembro de 2025, divulgado em 11 de junho de 2026: 174 dias úteis.

Contrato 309/2025, assinado em 3 de novembro de 2025, divulgado em 11 de junho de 2026: 149 dias úteis.

Contrato 320/2025, assinado em 7 de novembro de 2025, divulgado em 27 de maio de 2026: 135 dias úteis.

Contrato 340/2025, assinado em 17 de novembro de 2025, divulgado em 23 de janeiro de 2026: 46 dias úteis.

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Contrato 345/2025, assinado em 19 de novembro de 2025, divulgado em 29 de janeiro de 2026: 48 dias úteis.

O menor atraso é de 36 dias úteis sobre o prazo; o maior, de 164.

A lei prevê uma regra de transição, no artigo 176, que dá seis anos para adequação às regras de divulgação em sítio eletrônico, mas só a “municípios com até 20.000 (vinte mil) habitantes”. Cuiabá tinha 691.875 habitantes na estimativa do IBGE para 2025. A regra não a alcança.

Fora do PNCP, o retrato é o mesmo. Os processos das cinco contratações estão no BLL Compras, a plataforma privada em que a Prefeitura opera suas compras diretas, e ali a publicação também veio depois. A da A Página é de 10 de outubro de 2025, onze dias depois da assinatura. As da UP Soluções e da Via Lúdica saíram em 23 e 29 de janeiro de 2026, quando os dois contratos já estavam liquidados e um deles, pago. As da QI de Comunicação e da Editora Digital só apareceram em 19 e 27 de maio de 2026, seis meses depois de assinadas e no mesmo intervalo em que a Controladoria recomendou suspender os pagamentos. No próprio Portal da Transparência de Cuiabá, as bases de licitações, contratos e adesões a ata não registram nenhum dos cinco: em consulta de 4 de setembro de 2026 a 4.925 licitações de 2014 a 2026, 501 contratos e 98 adesões de 2025 e 2026, buscados por número, CNPJ, razão social, processo e objeto, não há ocorrência.

A divulgação veio incompleta em três dos cinco casos. Os Contratos 277, 309 e 320 constam no PNCP com valor global de R$ 0,00. Quem consulta o PNCP não encontra ali quanto custaram. O valor real de cada um, R$ 4.018.192,81, R$ 9.234.000,00 e R$ 9.086.217,12, só pôde ser apurado por outros caminhos: pelos empenhos no Portal da Transparência da Prefeitura, nos três casos; pelo extrato publicado na Gazeta Municipal, no caso do 309; e pelo despacho de ratificação da inexigibilidade, no caso do 320. O extrato do 309, na Gazeta Municipal de 5 de novembro de 2025, saiu dois dias depois da assinatura; a Lei 14.133 exige, para a eficácia, a divulgação no PNCP, não no diário oficial do município. O artigo 174, inciso I, da Lei 14.133 define o PNCP como sítio de “divulgação centralizada e obrigatória dos atos exigidos por esta Lei”.

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Há ainda registros com dados que não podem estar certos. O Contrato 320/2025 consta no PNCP com vigência iniciando e terminando em 6 de novembro de 2026, mesmo dia, e vinculado ao “processo 047/2026”, um contrato de 2025 com processo do ano seguinte; o despacho de ratificação anexado ao mesmo registro grafa “Inexigibilidade de Licitação nº 047/2025” e processo administrativo 105936/2025, o que aponta para erro de digitação no Portal. O Contrato 340/2025 consta com fim de vigência em 17 de novembro de 2025, a mesma data da assinatura: início e fim no mesmo dia.

Fora do PNCP há mais um. No BLL Compras, o processo que deu origem ao Contrato 309/2025, da QI de Comunicação, está publicado como inexigibilidade fundada no caput do artigo 74, e não no inciso I, como os outros quatro. O caput só enuncia a regra — “é inexigível a licitação quando inviável a competição” — e remete às hipóteses dos incisos. Quem trata de fornecedor exclusivo é o inciso I, e é nele que o estudo técnico e o termo de referência do próprio processo se apoiam. O registro público informa um fundamento que não é o do processo.

Publicados no entorno da suspensão

Em 29 de maio de 2026, a Controladoria-Geral do Município expediu o Ofício nº 196/CGM/GAB/2026, recomendando a suspensão cautelar dos pagamentos vinculados a sete contratos: os nºs 277, 309, 319, 320, 340, 343 e 345, todos de 2025. A informação consta do Julgamento Singular nº 832/WJT/2026, do TCE-MT, que relata a manifestação apresentada pelo prefeito Abilio Brunini ao Tribunal. Segundo a mesma decisão, a recomendação foi “prontamente atendida pela Secretaria”, e a auditoria da Controladoria “encontra-se em fase final, com relatório a ser entregue aos órgãos de controle”.

É o único ato datado da Controladoria que consta dos registros públicos. Veio seis meses depois de as liquidações terem sido feitas, no dia da vistoria do presidente do TCE ao depósito da Secretaria e um dia depois de ele ter classificado os fatos como “graves” ao ser recebido pelo prefeito. Quando a auditoria interna começou, os documentos não dizem. O argumento que o prefeito levou ao Tribunal foi o de que a Controladoria agiu “antes mesmo do protocolo da Representação” do Sintep, feito em 3 de junho: cinco dias antes. Agir antes da representação não é o mesmo que agir cedo. O marco que o prefeito escolheu para a comparação é o protocolo do sindicato, não a data em que a Secretaria atestou a entrega, reconheceu a dívida e pagou: 2 de dezembro de 2025, no caso da Via Lúdica. Entre esse dia e o ofício da Controladoria passaram 178 dias. Entre a última das cinco liquidações, em 19 de dezembro, e o ofício, 161.

Um dia antes de a Controladoria recomendar a suspensão dos pagamentos, em 28 de maio de 2026, o presidente do TCE-MT, conselheiro Sérgio Ricardo, foi recebido pelo prefeito e, no dia 29, vistoriou o centro de distribuição da Secretaria de Educação e uma escola municipal.

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Em 3 de junho de 2026, o Sindicato dos Trabalhadores no Ensino Público de Mato Grosso protocolou no TCE-MT uma Representação de Natureza Externa, autuada como Processo nº 276.964-6/2026.

Os três contratos mais atrasados no PNCP foram divulgados no fim de maio e em junho. O 320/2025 apareceu no Portal em 27 de maio, dois dias antes do ofício da Controladoria. O 277/2025 e o 309/2025 apareceram em 11 de junho, treze dias depois do ofício e oito dias depois da representação do Sintep.

Os três já estavam integralmente liquidados desde dezembro de 2025, R$ 22.338.409,93 somados. Entre a liquidação e a divulgação passaram 168 dias no 320, 174 no 277 e 182 no 309.

Em decisão publicada em 18 de agosto de 2026, o conselheiro Waldir Júlio Teis conheceu a representação do Sintep sem julgamento do mérito e determinou seu apensamento ao processo de Contas de Gestão nº 271.665-8/2026, cuja instrução havia começado em 27 de fevereiro, antes da representação e do ofício. O Tribunal não concedeu medida cautelar: registrou que o pedido de verificação da suspensão dos pagamentos “já se encontra atendido” pela própria Administração, “o que esvazia, por ora, qualquer necessidade de determinação por este Tribunal”. Orientou a 2ª Secretaria de Controle Externo a verificar, entre outros pontos, “o número de alunos que seriam atendidos pela aquisição”, “quais são os materiais que compõem a solução adquirida” e “se havia unidades de computadores ou equipamentos semelhantes disponíveis, em número suficiente para professores e alunos”.

Três responsáveis estão nomeados na representação, segundo a decisão: Amauri Monge Fernandes, ex-secretário municipal de Educação; Reginaldo Teixeira, secretário interino; e Abilio Jacques Brunini Moumer, prefeito. Os mesmos fatos são objeto de Notícia de Fato na 12ª Promotoria de Justiça Cível de Cuiabá.

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A exclusividade que a Procuradoria pôs em dúvida

Os cinco contratos têm a mesma fundamentação legal: o artigo 74, inciso I, da Lei 14.133, que torna a licitação inexigível quando o objeto “só possa ser fornecido por produtor, empresa ou representante comercial exclusivos”. O § 1º diz como isso se prova: “atestado de exclusividade, contrato de exclusividade, declaração do fabricante ou outro documento idôneo”, vedada a preferência por marca específica.

Os processos das cinco contratações estão publicados no BLL Compras, a plataforma privada em que a Prefeitura opera suas compras diretas, com link no portal da transparência do município. Neles, o documento que a lei exige é mencionado, não anexado.

No processo da UP Soluções, o parecer da Procuradoria-Geral do Município registra que consta dos autos a “DECLARAÇÃO DE EXCLUSIVIDADE do fornecedor, emitida pela Câmara Brasileira do Livro – CBL (fls. 64)”, e conclui que “não há dúvida do atendimento ao inciso I do art. 74”. Uma página adiante, o mesmo parecer separa a exclusividade da empresa da singularidade do produto: “Se não há dúvidas quanto à exclusividade da fornecedora, os autos carecem da mesma certeza quanto à solução que será fornecida ao Município.” E recomenda que o processo seja instruído “com justificativas e provas de que não existem outras soluções no mercado – com as mesmas características da solução que se pretende contratar”. Sobre o levantamento de mercado que a Secretaria afirmou ter feito, a Procuradoria escreve que “os autos não foram instruídos com as correspondentes comprovações dessas informações” e que “o ponto é a falta de comprovação, via documental, das informações”. Sem elas, adverte, “corre-se o risco de a fundamentação da contratação ser questionada por órgãos de controle”.

O parecer lista seis providências a serem tomadas antes de a contratação seguir. Uma delas é justificar “a diferença de valores relativos a contratações anteriores”. Outra é conferir “a autenticidade dos documentos” de habilitação. O valor estimado no parecer é de R$ 11.117.694,00; o contrato saiu por R$ 8.612.856,00.

No processo da Via Lúdica, o parecer da Procuradoria transcreve a declaração da CBL. O texto da entidade diz que as obras “são de edição e publicação exclusiva em todo o território nacional” da editora e que ela “está exclusivamente autorizada a distribuir e comercializar as obras abaixo no Estado de MT”, seguida da lista de títulos com ISBN. A procuradora do município que assinou o parecer aceitou o documento e, na mesma página, escreveu: “apesar da exclusividade de tais obras, é recomendável que a Secretaria justifique de forma mais aprofundada os diferenciais desses materiais em detrimento de outros possíveis existentes no mercado que atenda ao ensino fundamental”. E foi além: “pressupõe a existência no mercado de diversas obras/coleções que atendem a essa faixa etária, com histórias em quadrinhos, contos literários, língua portuguesa, inclusive, já tendo sido solicitado obras que abordam a preservação ambiental, sendo necessário que singularize a obra em questão em detrimento de realizar um processo licitatório”.

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O parecer da Via Lúdica é de 28 de outubro de 2025 e conclui pela “POSSIBILIDADE, COM RESSALVAS”, condicionada ao atendimento de cinco recomendações. A primeira é discriminar os diferenciais da coleção “se existem outras no mercado que atenda ao ‘Projeto Livro Livre’ com o tema proposto e em que pontos essa escolhida se diferencia das demais, ou se somente existe essa”. A quarta manda “providenciar ou justificar quanto a análise de riscos que não foi possível constatar nos autos”. A quinta, informar os motivos da adoção do sistema de registro de preços. O contrato foi assinado 22 dias depois, em 19 de novembro, por R$ 10.446.046,94; o parecer trabalhava com R$ 10.658.925,28.

Nos outros dois processos, a prova aparece do mesmo modo. O estudo técnico e o termo de referência do contrato da QI de Comunicação apoiam a inexigibilidade em “declaração emitida por entidade legalmente competente, neste caso, a Câmara Brasileira do Livro (CBL)”. O termo de referência da Editora Digital afirma o fornecimento exclusivo da empresa, sem citar a origem da comprovação. A CBL é a entidade de classe do setor editorial brasileiro.

Nos dois processos em que a Procuradoria condicionou a contratação a providências, nada indica que elas tenham sido tomadas. O parecer da UP Soluções é de 22 de setembro de 2025 e o contrato foi assinado 56 dias depois; o da Via Lúdica, de 28 de outubro, e o contrato veio 22 dias depois. Entre os três documentos publicados no primeiro processo e os quatro do segundo não há nenhum posterior ao parecer que responda aos apontamentos. Nos processos dos outros três contratos não há parecer jurídico entre os documentos divulgados, nem no BLL Compras nem no PNCP: não se sabe se a Procuradoria chegou a se manifestar sobre eles.

Dois fatos externos pesam sobre a justificativa. Um está no PNCP, na busca por CNPJ da Editora Digital Brasil Sudeste, fornecedora do Contrato 320/2025. O objeto desse contrato é o “Projeto ETC/Microkids – Educação Digital e Temas Contemporâneos Transversais”, descrito no registro como “de autoria e fornecimento exclusivo” da editora. O mesmo Projeto ETC foi contratado por pregão eletrônico, modalidade em que há competição, pela Secretaria de Educação do Espírito Santo, em 4 de fevereiro de 2026, por R$ 57.725.388,30; pelo Departamento Estadual de Trânsito de Alagoas, em duas contratações de 2026, por R$ 3.008.544,00 e R$ 1.794.870,00; pelo município de Catende, em Pernambuco, por R$ 1.351.903,00; e pelo município de Taquari, no Rio Grande do Sul, em 2025 e 2026. O mesmo Portal registra compras do Projeto ETC por inexigibilidade, como em Cuiabá: pela Secretaria de Educação do Piauí, em 2024 e 2026, R$ 7.242.966,72 em cada uma; por Feira de Santana, na Bahia, em 2025, R$ 7.722.987,12; e por Alcantil, na Paraíba, em 2024, R$ 328.213,20. Todos os registros são do PNCP. O mesmo fornecedor vende o mesmo produto por pregão em outros entes. O objeto do pregão capixaba pode ter sido mais amplo do que o comprado em Cuiabá; o edital está no PNCP.

Havia material didático licitado à disposição, e perto. O Consórcio Intermunicipal de Desenvolvimento Econômico e Social do Vale do Rio Cuiabá, do qual a Prefeitura se serve com frequência, mantinha atas de registro de preços vigentes para material didático quando os cinco contratos foram assinados. Uma delas, em vigor desde 31 de julho de 2025, registrou preços para “itens consumíveis e de acervo, incluindo materiais teórico-didáticos, com temas contemporâneos e inclusivos, com tecnologias e adequados à BNCC”. Outra, desde 11 de setembro. Uma terceira, assinada em 6 de outubro de 2025, tem por objeto o “fornecimento de livros didáticos complementares com temas neurodivergente”. Todas nasceram de licitação compartilhada, com disputa entre fornecedores.

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O Contrato 340/2025, dos kits inclusivos voltados a alunos com transtorno do espectro autista, foi assinado em 17 de novembro — 42 dias depois de o consórcio ter registrado preços, por licitação, para livros didáticos de temas neurodivergentes. A Prefeitura não recorreu a essa ata. Recorreu a outras: em 13 de fevereiro de 2026 contratou R$ 9.505.242,13 em kits de material escolar e papelaria por adesão a ata do mesmo consórcio, e em março assinou mais dois contratos pela mesma via.

A comparação tem limite: as atas registram material didático genérico e por especificação técnica, e os cinco contratos são de coleções autorais específicas. Nada obriga a Administração a preferir a ata. Mas era exatamente isso que a Procuradoria pedia que o processo demonstrasse, e que os autos publicados não trazem: por que nenhuma das soluções disponíveis no mercado atendia.

A própria Prefeitura comprou material didático por caminho competitivo no mesmo período. O Contrato 343/2025, com a Opetus Editora e Comércio de Livros, R$ 7.258.162,44 para material sobre história e cultura afro-brasileira e indígena, é uma adesão a ata de registro de preços da Secretaria Executiva de Estado de Cultura do Pará, gerada por pregão eletrônico com valor homologado de R$ 131.155.479,30. É o mesmo tipo de objeto — material didático com metodologia própria de uma editora —, contratado por uma via em que houve disputa.

O outro está nos documentos do único outro registro público de contratação da Editora Via Lúdica em todo o país: o Empenho 2025NE005728 da Secretaria Municipal de Educação do Rio de Janeiro, de 23 de dezembro de 2025, R$ 14.813.040,00, também por inexigibilidade com base no artigo 74, inciso I. A nota de empenho, anexada ao registro do PNCP, lista os títulos fornecidos com quantidade e preço unitário. Dois deles são da Casulo Editora, não da Via Lúdica: “Amigos”, 50.000 unidades a R$ 39,90, e “Cadê você?”, 7.000 unidades a R$ 39,38. A fornecedora reconhecida como exclusiva em Cuiabá distribui, no Rio, obra de terceiro. Os demais títulos da primeira página da nota, da própria Via Lúdica, custaram entre R$ 21,92 e R$ 41,76 por livro. Em Cuiabá não se comprou livro avulso, e sim kit: o parecer da Procuradoria registra que o kit do aluno reúne cinco livros mais o livro da família, e o do professor, cinco livros mais o livro da família e o do professor. A estimativa que instruiu o processo é de 37.951 kits, tirada das matrículas do 1º ao 5º ano registradas no sistema da Secretaria em 2025. Pelo valor do contrato, cada kit sai a R$ 275,25.

O contrato da QI de Comunicação

A QI de Comunicação Ltda tem sede em São Paulo e CNPJ aberto em 17 de fevereiro de 1995, segundo a Receita Federal. Sua atividade econômica principal, no mesmo cadastro, é “consultoria em gestão empresarial”. Edição de livros aparece como atividade secundária. O capital social é de R$ 516.610,00, e o quadro societário tem uma pessoa: Paulo Ricardo Abud Silva, sócio-administrador, o mesmo que assinou o Contrato 309/2025 pela empresa, conforme o extrato na Gazeta Municipal.

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Na busca por CNPJ no PNCP, que cobre contratos de todos os entes federativos, a QI de Comunicação tem um único registro: o de Cuiabá. R$ 9.234.000,00, sem licitação, para fornecimento da coleção paradidática “Nuvem9Brasil – Educação Socioemocional, Valores para a Construção do Caráter”, destinada aos anos iniciais do ensino fundamental, com material de apoio aos professores e formação continuada, segundo o extrato.

A liquidação, de R$ 9.234.000,00, é de 11 de dezembro de 2025. A divulgação no PNCP, de 11 de junho de 2026. Entre uma e outra, 122 dias úteis.

O perfil das outras quatro contratadas, segundo os cartões da Receita Federal e a busca nacional no PNCP, varia. A A Página Distribuidora de Livros, de Curitiba, tem CNPJ aberto em 24 de abril de 1997, capital de R$ 900 mil e 203 registros de contrato público em todo o país, por pregão, dispensa, adesão e inexigibilidade. A Editora Digital Brasil Sudeste, de Vila Velha, tem CNPJ aberto em 2 de agosto de 2017, capital de R$ 3 milhões e treze registros, incluindo o pregão de R$ 57,7 milhões do Espírito Santo. A Editora Via Lúdica, de São Paulo, tem CNPJ aberto em 22 de agosto de 2022, capital de R$ 450 mil e dois registros: Cuiabá e o Rio, R$ 25.259.086,94 em 34 dias, ambos por inexigibilidade. A UP Soluções e Negócios, única sediada em Cuiabá, é microempresa aberta em 26 de abril de 2024, com sócia única, capital de R$ 400 mil e sete registros, seis em Mato Grosso e um no Rio Grande do Sul, o primeiro deles 215 dias depois da abertura.

Nenhuma das cinco tinha sanção registrada no Cadastro Nacional de Empresas Inidôneas e Suspensas ou no Cadastro Nacional de Empresas Punidas na data de assinatura do respectivo contrato; a ausência de sanção não atesta idoneidade, apenas afasta uma hipótese. Nenhuma tem sócio ou endereço em comum com outra.

Empenho, liquidação, pagamento: a sequência que a lei fixa

A despesa pública brasileira tem três estágios, fixados na Lei 4.320/1964, e a Lei 14.133/2021 acrescentou a eles uma condição prévia.

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O empenho vem primeiro. O artigo 58 da Lei 4.320 o define como “o ato emanado de autoridade competente que cria para o Estado obrigação de pagamento pendente ou não de implemento de condição”. O artigo 60 é taxativo: “É vedada a realização de despesa sem prévio empenho.” O empenho reserva o dinheiro e cria a obrigação.

A liquidação vem em seguida. O artigo 63 a define como “a verificação do direito adquirido pelo credor tendo por base os títulos e documentos comprobatórios do respectivo crédito”, e diz que essa verificação “tem por fim apurar” três coisas: “a origem e o objeto do que se deve pagar”, “a importância exata a pagar” e “a quem se deve pagar a importância, para extinguir a obrigação”. Para fornecimentos, o § 2º fixa a base: “o contrato, ajuste ou acôrdo respectivo”; “a nota de empenho”; “os comprovantes da entrega do material ou da prestação efetiva do serviço”.

Fecha a sequência o pagamento. O artigo 62 diz que “o pagamento da despesa só será efetuado quando ordenado após sua regular liquidação”, e o artigo 64 define a ordem de pagamento como “o despacho exarado por autoridade competente, determinando que a despesa seja paga”.

A Lei 14.133 colocou, antes de tudo isso, a divulgação. O artigo 94 diz que ela “é condição indispensável para a eficácia do contrato”. A Administração pode sustentar outra leitura sobre o marco da eficácia, ou que a divulgação posterior convalida os atos praticados; a reportagem perguntou. O § 1º do artigo 94 cria uma única exceção: “os contratos celebrados em caso de urgência terão eficácia a partir de sua assinatura e deverão ser publicados nos prazos previstos nos incisos I e II do caput deste artigo, sob pena de nulidade”. O termo de referência do Contrato 345/2025 não invoca urgência.

O artigo 141 da mesma lei rege o pagamento: “será observada a ordem cronológica para cada fonte diferenciada de recursos, subdividida nas seguintes categorias de contratos: I – fornecimento de bens; II – locações; III – prestação de serviços; IV – realização de obras”. O § 2º diz que “a inobservância imotivada da ordem cronológica referida no caput deste artigo ensejará a apuração de responsabilidade do agente responsável, cabendo aos órgãos de controle a sua fiscalização”. O § 3º manda o órgão “disponibilizar, mensalmente, em seção específica de acesso à informação em seu sítio na internet, a ordem cronológica de seus pagamentos”. Na Cronologia de Pagamentos do Portal da Transparência de Cuiabá, os dois documentos de pagamento à Via Lúdica constam com categoria “0 — não informada”, enquanto outros pagamentos do mesmo órgão trazem “999 — demais categorias”. Pode ser falha do sistema, não do ato; o que está disponibilizado ao público não permite verificar a subdivisão que a lei exige.

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Aplicada essa sequência aos cinco contratos, com as datas do Portal da Transparência e do PNCP: a liquidação veio entre 8 e 58 dias úteis depois da assinatura, sempre antes da divulgação; o pagamento, no único caso em que houve, foi ordenado no mesmo dia da liquidação; e a divulgação, que a lei põe em primeiro lugar, veio por último, entre 26 e 122 dias úteis depois da liquidação.

Empenho de R$ 9,2 milhões antes de o contrato existir

Um dos cinco contratos inverte essa ordem já no primeiro estágio. O Empenho nº 36601000151/2025, em nome da QI de Comunicação, é de 30 de outubro de 2025; o Contrato 309/2025 foi assinado em 3 de novembro. O empenho é quatro dias anterior ao contrato.

Empenhar antes de gastar é o que a lei manda. O problema está no que o próprio registro informa. O histórico do empenho, no Portal da Transparência, diz que ele se destina à “abertura de procedimento de inexigibilidade de licitação para geração de ata de registro de preços”. Em 30 de outubro, portanto, o procedimento que escolheria a empresa ainda ia começar: não havia ata, não havia contrato. E o empenho, pela definição do artigo 58, é o ato que cria a obrigação de pagamento. Naquele dia não havia obrigação a criar.

A ata pronta tampouco bastaria. O artigo 83 da Lei 14.133 estabelece que “a existência de preços registrados implicará compromisso de fornecimento nas condições estabelecidas, mas não obrigará a Administração a contratar, facultada a realização de licitação específica para a aquisição pretendida, desde que devidamente motivada”. Registro de preços não obriga a Prefeitura a comprar; logo, não sustenta, sozinho, obrigação de pagamento.

Há mais no documento. O empenho não é estimativo nem genérico: traz credor nominado e o valor de R$ 9.234.000,00, exatamente o valor do contrato assinado quatro dias depois. O mesmo histórico registra que a proposta da empresa havia sido de R$ 9.618.750,00, 4% acima. Em 30 de outubro, antes de aberto o procedimento que escolheria o fornecedor, o orçamento municipal já trazia o nome da empresa e o preço final negociado.

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O artigo 72 da Lei 14.133 lista o que deve instruir um processo de contratação direta, e a “demonstração da compatibilidade da previsão de recursos orçamentários com o compromisso a ser assumido” aparece depois da razão da escolha do contratado e da justificativa de preço. O compromisso vem antes da reserva do dinheiro. Aqui, a reserva veio antes do procedimento.

Dizer se o pagamento de R$ 10,3 milhões foi regular, se as liquidações de R$ 41,4 milhões se sustentam ou o que amparou esse empenho cabe ao Tribunal de Contas, que julgará o processo.

Repercussões jurídicas

Execução antes da divulgação: liquidação de R$ 41,4 milhões e pagamento de R$ 10,3 milhões

A consequência que a Lei 14.133 prevê para irregularidade na execução contratual não é automática. O artigo 147 diz que, “constatada irregularidade no procedimento licitatório ou na execução contratual, caso não seja possível o saneamento, a decisão sobre a suspensão da execução ou sobre a declaração de nulidade do contrato somente será adotada na hipótese em que se revelar medida de interesse público”, com avaliação, “entre outros”, de aspectos como “impactos econômicos e financeiros decorrentes do atraso na fruição dos benefícios do objeto do contrato”, “custo total e estágio de execução física e financeira dos contratos, dos convênios, das obras ou das parcelas envolvidas” e “medidas efetivamente adotadas pelo titular do órgão ou entidade para o saneamento dos indícios de irregularidades apontados”. O parágrafo único completa: “caso a paralisação ou anulação não se revele medida de interesse público, o poder público deverá optar pela continuidade do contrato e pela solução da irregularidade por meio de indenização por perdas e danos, sem prejuízo da apuração de responsabilidade e da aplicação de penalidades cabíveis”.

Se a nulidade for declarada, o artigo 148 diz que ela “operará retroativamente, impedindo os efeitos jurídicos que o contrato deveria produzir ordinariamente e desconstituindo os já produzidos”. Mas o artigo 149 protege o fornecedor que entregou: “a nulidade não exonerará a Administração do dever de indenizar o contratado pelo que houver executado até a data em que for declarada ou tornada eficaz”, “desde que não lhe seja imputável”, “e será promovida a responsabilização de quem lhe tenha dado causa”.

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A liquidação é o ato que torna isso irreversível. Antes dela, um contrato sem eficácia podia simplesmente não ser executado; depois dela, a Administração reconheceu o “direito adquirido pelo credor” (artigo 63 da Lei 4.320) e assumiu a dívida, que o fornecedor pode cobrar e que a anulação do contrato não apaga. O § 2º do mesmo artigo exige, como base da liquidação, “os comprovantes da entrega do material”. Quem atestou a entrega de R$ 41,4 milhões em material entre oito e 58 dias úteis depois da assinatura responde por esse atesto. A declaração do prefeito sobre “materiais já entregues ao município sem ordem de serviço” é o ponto em que a própria Prefeitura descreve entrega sem instrumento prévio.

Atraso na divulgação no PNCP: 46 a 174 dias úteis contra dez

O artigo 94 não fixa sanção própria para o atraso; fixa a consequência sobre o contrato, que é a ausência de eficácia até a divulgação. A responsabilidade do agente pela omissão se apura por outras vias. A Lei de Improbidade Administrativa, reformada em 2021, tipifica no artigo 11, inciso IV, “negar publicidade aos atos oficiais, exceto em razão de sua imprescindibilidade para a segurança da sociedade e do Estado ou de outras hipóteses instituídas em lei”, como ato que atenta contra os princípios da administração. Mas o mesmo artigo, no § 1º, exige que se comprove “na conduta funcional do agente público o fim de obter proveito ou benefício indevido para si ou para outra pessoa ou entidade”, e no § 4º exige “lesividade relevante ao bem jurídico tutelado”. O § 3º exige “demonstração objetiva da prática de ilegalidade”, com indicação das normas violadas. E o artigo 1º, § 8º, afasta a improbidade quando a conduta decorre de “divergência interpretativa da lei, baseada em jurisprudência”. Se o enquadramento parar no artigo 11, as sanções possíveis são multa civil de até 24 vezes a remuneração do agente e proibição de contratar com o poder público por até quatro anos. Não há perda de mandato nem suspensão de direitos políticos.

Exclusividade declarada e não demonstrada nos autos divulgados

O artigo 74, § 1º, exige que a Administração “deverá demonstrar a inviabilidade de competição mediante atestado de exclusividade, contrato de exclusividade, declaração do fabricante ou outro documento idôneo”. A contratação direta fora das hipóteses legais é o cenário que se abre caso o documento não exista no processo ou caso o objeto possa ser fornecido por outros, como os pregões de quatro entes para o Projeto ETC sugerem.

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Para essa situação, a Lei 14.133 inseriu no Código Penal o artigo 337-E: “admitir, possibilitar ou dar causa à contratação direta fora das hipóteses previstas em lei”, com pena de “reclusão, de 4 (quatro) a 8 (oito) anos, e multa”. É crime doloso; exige que o agente soubesse que a hipótese legal não estava presente. Na esfera da improbidade, o artigo 10, inciso VIII, tipifica “frustrar a licitude de processo licitatório […] ou dispensá-los indevidamente, acarretando perda patrimonial efetiva”. O § 1º do mesmo artigo diz que “nos casos em que a inobservância de formalidades legais ou regulamentares não implicar perda patrimonial efetiva, não ocorrerá imposição de ressarcimento, vedado o enriquecimento sem causa das entidades referidas no art. 1º desta Lei”. A escala aqui é outra: enquadrado no artigo 10, o ato sujeita o agente a perda da função pública, suspensão dos direitos políticos por até doze anos, multa civil equivalente ao valor do dano, proibição de contratar com o poder público por até doze anos e ressarcimento integral.

Quem apura: a Controladoria, cuja auditoria está em fase final; o TCE-MT, nas Contas de Gestão; o Ministério Público, na Notícia de Fato já instaurada, para a esfera penal e a de improbidade.

Empenho anterior ao contrato, no 309/2025

O que o empenho de 30 de outubro amparou é pergunta à Secretaria. Para despesa executada sem instrumento, o artigo 10, inciso IX, da Lei de Improbidade tipifica “ordenar ou permitir a realização de despesas não autorizadas em lei ou regulamento”, e o inciso XI, “liberar verba pública sem a estrita observância das normas pertinentes ou influir de qualquer forma para a sua aplicação irregular”. O caput do artigo alcança “qualquer ação ou omissão dolosa, que enseje, efetiva e comprovadamente, perda patrimonial”. É a mesma via do artigo 10, com as mesmas sanções; no Tribunal de Contas, rende multa e, havendo dano, imputação de débito a quem autorizou.

Liquidação em oito dias úteis, e a declaração do prefeito sobre “materiais já entregues ao município sem ordem de serviço”.

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A liquidação, pelo artigo 63 da Lei 4.320, atesta a entrega. Entrega anterior ao contrato explicaria a liquidação rápida e deslocaria o problema para a execução de fornecimento sem instrumento prévio, hipótese que a Lei 14.133 trata pelo artigo 147: saneamento, ou nulidade com indenização pelo executado. Entrega em quantidade ou qualidade diversas do contratado é a hipótese do artigo 337-L do Código Penal, que tipifica “fraudar, em prejuízo da Administração Pública, licitação ou contrato dela decorrente, mediante […] entrega de mercadoria ou prestação de serviços com qualidade ou em quantidade diversas das previstas no edital ou nos instrumentos contratuais”, com a mesma pena de quatro a oito anos. O documento de entrega, que responderia, não está no PNCP.

Ordem cronológica sem categoria

O artigo 141, § 2º, manda apurar a responsabilidade do agente pela “inobservância imotivada da ordem cronológica”. Mas a reportagem documentou a ausência da categoria no registro público, que impede verificar se a ordem foi observada, e não inobservância da ordem.

Divulgação com valor zero e dados de vigência impossíveis

São falhas de registro no sítio oficial de divulgação obrigatória. A repercussão é de transparência, apurável pelo controle interno e pelo Tribunal de Contas.

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Os três responsáveis nomeados na representação

A representação do Sintep, Processo nº 276.964-6/2026, tem como responsáveis, segundo a decisão, o ex-secretário, o secretário interino e o prefeito; os fatos seguem no processo de Contas de Gestão nº 271.665-8/2026. A decisão registrou que o rito escolhido foi este, e não a representação isolada, para permitir “visão mais ampla da gestão”.

O que pode acontecer, na prática

Três caminhos correm em paralelo, e os efeitos de cada um sobre o prefeito são diferentes.

O primeiro é o Tribunal de Contas, onde os fatos já estão. Em fevereiro de 2025, ao julgar a ADPF 982, o Supremo Tribunal Federal firmou que os tribunais de contas podem julgar as contas de gestão de prefeitos que ordenam despesas, “exclusivamente para imputação de débito e aplicação de sanções fora da esfera eleitoral”. Traduzido: o TCE-MT pode condenar o gestor a devolver dinheiro ao município e a pagar multa, e essas decisões, pela Constituição, “terão eficácia de título executivo” — cobráveis na Justiça. O que o Tribunal não pode, nessa via, é gerar inelegibilidade.

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O segundo caminho é a Câmara Municipal, e é o de consequência eleitoral. No julgamento do RE 848.826, com repercussão geral, o Supremo fixou que a apreciação das contas de prefeitos, “tanto as de governo quanto as de gestão, será exercida pelas Câmaras Municipais, com o auxílio dos Tribunais de Contas competentes, cujo parecer prévio somente deixará de prevalecer por decisão de 2/3” dos vereadores. Se o TCE recomendar a rejeição e a Câmara rejeitar as contas por irregularidade insanável que configure ato doloso de improbidade, incide a alínea “g” da Lei das Inelegibilidades: o gestor fica inelegível “para as eleições que se realizarem nos 8 (oito) anos seguintes”, regra que a própria lei manda aplicar “a todos os ordenadores de despesa, sem exclusão de mandatários que houverem agido nessa condição”.

O terceiro é a Justiça, por onde correm a ação de improbidade e a eventual ação penal, ambas dependentes do Ministério Público, que já instaurou a Notícia de Fato. As sanções de improbidade só podem ser executadas “após o trânsito em julgado da sentença condenatória”, o que significa anos de tramitação; a condenação criminal por contratação direta indevida ou por fraude na execução tem pena de quatro a oito anos de reclusão.

Nenhum desses caminhos alcança, por si, a perda do mandato em curso. E em todos eles pesa o mesmo requisito: a Lei de Improbidade, desde 2021, só alcança “condutas dolosas”, define dolo como “a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado nos arts. 9º, 10 e 11 desta Lei, não bastando a voluntariedade do agente”, e diz que “o mero exercício da função ou desempenho de competências públicas, sem comprovação de ato doloso com fim ilícito, afasta a responsabilidade por ato de improbidade administrativa”. Os tipos penais do Código Penal inseridos pela Lei 14.133 também são dolosos. Os registros examinados por esta reportagem não provam dolo.

O outro lado

O espaço esta aberto, qualquer nota que recebermos será incluída aqui.

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