O projeto da Lei Geral do Licenciamento Ambiental (PL 2.159/2021) pretende simplificar e agilizar esses processos licenciatórios. Seus defensores afirmam que o objetivo é desburocratizar os procedimentos em todo o país, principalmente para empreendimentos e atividades de menor impacto ambiental. A previsão é que no dia 21 de maio o texto seja votado em dois colegiados do Senado: a Comissão de Meio Ambiente (CMA) e a Comissão de Agricultura (CRA).

Após análise e negociação, o senador Confúcio Moura (MDB-RO), relator da matéria na CMA, e a senadora Tereza Cristina (PP-MS), relatora na CRA, apresentaram um texto comum na última quarta-feira (7).

Essa proposta teve origem na Câmara dos Deputados, onde tramitou por 17 anos. No Senado, onde tramita há quatro anos, a matéria recebeu 93 emendas — e, além da votação na CMA e na CRA, ainda deverá ser apreciado em Plenário. Se as mudanças feitas pelos senadores forem confirmadas, o projeto terá de retornar à Câmara para novo exame.

Desburocratizar

Para Joaquim Maia Neto, consultor legislativo do Senado na área de meio ambiente, o texto apresentado pelos dois relatores mantém a ideia de simplificar e desburocratizar o processo licenciatório.

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— De acordo com o relatório, boa parte do licenciamento deixa de ser pelo procedimento trifásico, prevendo outras modalidades que não seguem o rito de três licenças: prévia, de instalação e de operação. De fato, há a necessidade de ter uma lei geral, que estabeleça regras mais claras e que simplifique especialmente para os pequenos empreendimentos — disse ele.

Segundo o consultor, não há, nem mesmo entre os ambientalistas, quem não reconheça a necessidade de uma lei geral e a necessidade de se tratar os empreendimentos mais simples de uma forma mais ágil.

— Até para possibilitar que os órgãos ambientais tenham condições de se dedicar mais, com as estruturas pequenas que têm, aos empreendimentos de maior potencial poluidor e de grande porte — argumenta ele.

Divergências

O tema, no entanto, é cercado de controvérsias. Confúcio Moura, por exemplo, reconhece que o assunto sempre foi marcado pela polarização, e que é preciso conciliar conservação do meio ambiente e produção.

“Por alguns foi-lhe imputado [ao licenciamento ambiental] a responsabilidade pela paralisação das grandes obras de infraestrutura nacionais, ao passo que os defensores do licenciamento celebram os ganhos ambientais resultantes da concretização da avaliação prévia de impactos ambientais e da imposição de condicionantes aos empreendimentos poluidores, além da garantia da participação popular das populações atingidas e impactadas pelos empreendimentos”, ressaltou o senador em seu relatório.

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O senador Beto Faro (PT-PA), ao comentar o relatório de Tereza Cristina e Confúcio Moura, também se referiu a essas discordâncias:

— Há divergências ainda claras quanto ao projeto que a gente precisa aprofundar — declarou ele na última reunião da CMA, na quarta-feira (7).

Emaranhado de leis

É por meio do licenciamento ambiental que o poder público concede autorizações para instalação, ampliação e operação de empreendimentos e atividades que envolvem recursos ambientais. Mas, diante da diversidade de regulamentações nas esferas federativas, há muitos litígios relacionados ao licenciamento. Por isso, a expectativa é que uma lei geral proporcione mais segurança jurídica.

De acordo com a proposta em discussão no Senado, essa lei será aplicada por todos os órgãos integrantes do Sistema Nacional do Meio Ambiente (Sisnama), entre eles o Conselho Nacional do Meio Ambiente (Conama), que tem papel consultivo e deliberativo.

Já se passaram mais de 40 anos da instituição da Política Nacional do Meio Ambiente, que apresenta as hipóteses legais de exigência de licenciamento para a aprovação de empreendimentos considerados de alto impacto ao meio ambiente. Apesar disso, o assunto acaba sendo regido muitas vezes por resoluções do Conama — órgão instituído por essa mesma política — que estabelecem regras de procedimentos e situações nas quais o licenciamento é exigido, bem como as modalidades de licença, tudo por normativa infralegal.

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Dessa forma, ressalta o consultor do Senado Joaquim Maia Neto, um empreendedor com iniciativas por todo o país precisa cumprir, atualmente, legislações diferentes em cada lugar onde atue.

— O grande problema que se tem hoje no licenciamento é o emaranhado de legislações, inclusive de normas infralegais, de todos os entes da federação. Hoje há várias resoluções do Conama e há a competência dos estados e dos municípios, com normas dos conselhos de meio ambiente e dos órgãos licenciadores. Os estados fazem aproximadamente 90% do licenciamento ambiental, a União fica com os de maior porte e os municípios ficam com o residual, local e mais simples — explica.

Para a senadora Tereza Cristina, o projeto da Lei Geral do Licenciamento Ambiental é um efetivo avanço por ser aplicável em todo o país, especialmente no que se refere a conceitos, prazos, tipos de licença e critérios para sua emissão, procedimentos, regularização de empreendimentos, estudos ambientais, participação pública e regras para manifestação de entidades públicas envolvidas no processo.

“Isso é essencial para reduzir a burocracia e tornar mais ágil a autorização de empreendimentos, ao mesmo tempo em que garante a proteção do meio ambiente. A existência de uma lei geral de licenciamento ambiental proporcionará segurança jurídica tanto para empreendedores quanto para órgãos de controle ambiental, ajudando a evitar interpretações díspares das normas e litígios judiciais prolongados”, enfatiza ela em seu relatório.

Mineração

Uma das principais alterações feitas no Senado (em relação ao texto proveniente da Câmara) é o retorno das atividades ou de empreendimentos minerários de grande porte e/ou de alto risco ao âmbito da lei geral. O projeto original previa que, para a mineração, prevaleceriam as disposições do Conama.

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Essa alteração foi promovida pelos relatores da matéria, Tereza Cristina e Confúcio Moura, ao acatarem emenda apresentada em Plenário. Para eles, isso foi necessário para que a lei seja “geral”.

“Evita-se [com o retorno], justamente, o que ocorre atualmente: o “cipoal” normativo no âmbito do licenciamento ambiental, eis que aceitar que um determinado setor ou parcela não seja abrangida pela lei geral do licenciamento possibilitaria que tal exceção viesse a ser estabelecida ou pleiteada por uma série de outros setores ou tipos específicos de empreendimentos”, argumenta Tereza em seu relatório.

O consultor Joaquim Maia Neto concorda com os relatores. Para ele, não se pode retirar um segmento importante de um marco regulatório.

— A Câmara dos Deputados fez isso porque estava sob o impacto dos dois grandes acidentes: o de Mariana e o de Brumadinho. Há de fato uma preocupação com os empreendimentos impactantes, como a grande mineração. Mas o certo, se há uma lei geral, é ter tudo, senão cada segmento vai querer uma lei específica — explicou.

Ele lembra que, para o licenciamento de grandes empreendimentos, sujeitos ao Estudo Prévio de Impacto Ambiental e seu relatório correspondente (EIA/RIMA), a proposta mantém o procedimento trifásico. E que também não há para esses empreendimentos algumas flexibilizações, como a licença ambiental por adesão e compromisso (LAC) ou a renovação automática.

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Isenção

Outro ponto importante do projeto é a dispensa de licenciamento ambiental para algumas atividades e empreendimentos. Confúcio Moura e Tereza Cristina reduziram o rol de atividades isentas (em relação ao texto proveniente da Câmara dos Deputados). A proposta deles é limitar isso aos empreendimentos que “de fato são passíveis de não terem controle do Estado”.

Os relatores mantiveram a dispensa de licença para atividades e empreendimentos com menor potencial de risco ambiental. Também mantiveram a dispensa para obras e intervenções emergenciais ou em casos de calamidade pública, além daquelas urgentes que tenham como finalidade prevenir a ocorrência de danos ambientais. Nesses casos, a dispensa está condicionada à apresentação de relatório ao órgão ambiental competente.

Além disso, os relatores acataram a sugestão de dispensar a necessidade de licenciamento para serviços e obras de manutenção e melhoria da infraestrutura em instalações preexistentes ou em faixas de domínio e de servidão.

O relatório também dispensa do licenciamento os empreendimentos militares.

Atividades agropecuárias

A dispensa de licenciamento ambiental para quatro atividades agropecuárias é um dos itens da proposta que gera mais discordâncias.

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O relatório de Confúcio Moura e Tereza Cristina mantém o entendimento da Câmara de que deve haver dispensa para o cultivo de espécies de interesse agrícola, temporárias, semiperenes e perenes; a pecuária extensiva e semi-intensiva; a pecuária de pequeno porte; e pesquisas de natureza agropecuária sem risco biológico.

O texto destaca que isso só poderá ser aplicado às propriedades e às posses rurais que estejam regulares ou em regularização.

Tanto nas dispensas para empreendimentos como nas atividades agropecuárias, os empreendedores não se eximem de obter, quando exigível, autorização de supressão de vegetação nativa, outorga dos direitos de recursos hídricos ou outras exigências legais.

Infraestrutura

Os relatores alteraram o dispositivo que trata da licença de instalação (LI) em empreendimentos lineares destinados ao transporte ferroviário e rodoviário, às linhas de transmissão e de distribuição e aos cabos de fibra ótica, bem como a subestações e a outras infraestruturas associadas.

Eles acrescentaram ao texto um trecho determinando que a LI poderá contemplar, quando requerido pelo empreendedor, condicionantes que viabilizem o início da operação logo após o término da instalação (mas isso só poderá ser feito mediante apresentação de termo de cumprimento das condicionantes exigidas nas etapas anteriores à operação, assinado por responsável técnico — exigência que não existia no texto original).

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Licença por adesão e compromisso (LAC)

Autodeclaratória, a licença por adesão e compromisso (LAC) já existe no ordenamento ambiental brasileiro, em âmbito estadual, sendo definida pela primeira vez (no projeto em análise no Senado) em norma federal.

O texto do projeto foi modificado para definir que a LAC, que é uma licença simplificada, caberá apenas nas atividades ou nos empreendimentos qualificados e de pequeno ou médio porte e baixo ou médio potencial poluidor. Há previsão de que a autoridade licenciadora realize, anualmente, vistorias por amostragem para aferir a regularidade de atividades ou empreendimentos licenciados por LAC.

“Pretendemos avançar na desburocratização, mas de modo coerente e harmônico ao que já vem sendo normatizado pelos estados. Sob essas premissas, entendemos que há espaço, por exemplo, para o aperfeiçoamento da licença por adesão e compromisso (LAC)”, destacou Tereza.

Um dispositivo do projeto autoriza o licenciamento, pela emissão de LAC, de serviços e obras direcionados à ampliação de capacidade e à pavimentação em instalações preexistentes ou em faixas de domínio e de servidão. Os relatores também incluíram nesse rol a dragagem de manutenção.

Licença ambiental única (LAU)

A licença ambiental única (LAU) é uma inovação na normativa federal. A LAU atesta em uma única etapa a viabilidade da instalação, da ampliação e da operação de atividade ou de empreendimento, aprova as ações de controle e monitoramento ambiental e estabelece condicionantes ambientais para a sua instalação e operação — e, quando necessário, para a sua desativação.

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No procedimento simplificado pode ocorrer a modalidade bifásica (com duas licenças aglutinadas em uma única) e a LAU.

Renovação automática

Enquanto o texto proveniente da Câmara possibilitava a renovação automática das licenças ambientais para qualquer tipo de empreendimento, no Senado essa renovação ficou restrita (na redação dada pelos relatores).

De acordo com o texto proposto por Tereza Cristina e Confúcio Moura, a renovação só ocorrerá em atividades consideradas pelo ente federativo como de baixo ou médio potencial poluidor e pequeno ou médio porte, e que apresentem relatórios de cumprimento das condicionantes contratadas.

Confúcio Moura salientou que “a renovação automática é um importante instrumento desburocratizante do licenciamento ambiental, o que é almejado por toda a sociedade. Contudo, compreendemos que ela não pode ser aplicada a empreendimentos de maior complexidade e de grande impacto ambiental”.

Autoridades envolvidas

No Senado, foi suprimido o parágrafo do projeto que previa que a autoridade envolvida definirá as tipologias do procedimento de licenciamento ambiental.  Confúcio Moura ressaltou que “a definição dessas tipologias deve ser da autoridade licenciadora”.

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De acordo com o texto dos relatores, as autoridades envolvidas terão prazo de 30 dias para se manifestarem sobre o termo de referência (emitido por órgãos ambientais), a partir do recebimento de solicitação da autoridade licenciadora. No texto proveniente da Câmara, esse prazo poderia ser prorrogado por 10 dias, mas agora a prorrogação foi estendida a 15 dias, com a exigência de que seja devidamente justificada.

O termo de referência deverá tratar dos impactos da atividade ou do empreendimento sobre terras indígenas com demarcação homologada, área que tenha sido objeto de portaria de interdição em razão da localização de indígenas isolados e áreas tituladas de remanescentes das comunidades dos quilombos.

Pena

O texto em análise no Senado aumenta a pena prevista na Lei de Crimes Ambientais para quem construir, reformar, ampliar, instalar ou fazer funcionar estabelecimentos, obras ou serviços potencialmente poluidores, sem licença ou autorização dos órgãos ambientais competentes, ou contrariando as normas legais e regulamentares pertinentes.

A pena prevista no texto proveniente da Câmara era de detenção de dois meses a um ano, ou multa. O texto proposto pelos relatores no Senado aumenta essa pena para seis meses a dois anos ou multa, ou ambas cumulativamente — e a pena é aumentada até o dobro se o licenciamento da atividade ou do empreendimento for sujeito ao Estudo Prévio de Impacto Ambiental.

Agência Senado (Reprodução autorizada mediante citação da Agência Senado)

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Fonte: Agência Senado